1. El principio del derecho administrativo “Solve et repete”
Gordillo define a la herramienta del derecho administrativo conocida como “Solve et repete” de la siguiente manera: “tratándose de impuestos o multas se debe pagar primero y luego reclamar en juicio de repetición; tanto es ello así que procede el juicio de apremio para su cobro y entre las excepciones no se puede oponer la ilegitimidad del tributo” .
En otras palabras, a través de este instituto se condiciona el accionar judicial de los derechos tributarios o previsionales controvertidos al pago. Sin embargo, el Pacto de San José de Costa Rica establece que no se puede exigir el previo pago como condición de cuestionar un tributo. Gordillo sostiene que si esto se cumpliera se habría invertido la regla y por principio correspondería una medida cautelar contra la administración.
El fallo de la Sala IV in re Frimca declara inconstitucional el previo pago de una multa administrativa, por violación del artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos que sostiene que “Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia penal.” En este fallo se señal también un fundamento empírico: “De pagarse la multa el dinero ingresa a rentas generales y si se ordena judicialmente su restitución puede resultar “afectada por cualquier legislación que estatuya respecto al pago de sumas de dinero por parte del Estado Nacional”.
Bielsa critica esta regla y sostiene que “La regla de solve et repete se aplica en virtud de solo título fiscal de recaudación, incluso antes de que se haya promovido juicio, no ya ordinario, sino de apremio, pero es evidente que el título solamente […] tiene una presunción de legitimidad y cuando su monto es importante con respecto a la hacienda o gestión patrimonial del contribuyente ( industrial, comerciante, etc.) y se lo ejecuta, puede determinar la paralización de su actividad y aun su ruina, pues aun en el caso de triunfar en el juicio de repetición, esto puede resultar tardío y daño ser irreparable, lo que no solo le perjudica a el, sino también a los que están vinculados económicamente a su gestión comercial o industrial y de manera indirecta puede perjudicar a la economía en general.”
La CSJN reconoce que el artículo 8 párrafo 1 del Pacto de San José de Costa Rica es operativo, pero sostiene que es necesario alegar y probar determinadas circunstancias tales como que a la persona le resultara imposible su pago debido al excesivo monto, es decir, una situación de falencia.
De acuerdo con Gordillo, salvo la Sala IV y el fallo “Lapiduz” de la CSJN, y otros fallos, se mantiene el viejo principio de que no hay medidas cautelares en materia tributaria salvo los supuestos de excepción que marca la jurisprudencia. En este sentido Gordillo sostiene que si “se atiende al derecho viviente, cabe decir que la justicia a lo sumo atiende las excepciones a la regla, pero no avanza demasiado, salvo contadas ocasiones (…)”.
Gordillo destaca que es diametralmente diferente que el sistema sea exigente con un contribuyente moroso, o que la justicia sea cómplice de una administración burocrática que emite boletas de deuda sin un sustento fáctico. Ambas cosas se dan con frecuencia en nuestra práctica tributaria y “se trata de ver caso por caso si nos encontramos ante un contribuyente remiso en ponerse al día con las obligaciones tributarias realmente adeudadas, sin vicio alguno de ilegitimidad, o que en cambio ha sido víctima de libramientos de apremio irresponsablemente expedidos, sin causa fáctica alguna, por la burocracia tributaria”.
2. Constitucionalidad de las Multas
Una regla básica de nuestro sistema de gobierno es la división de poderes: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. Ello implica también que serán estos 3 poderes quienes ejerzan las funciones del estado respectivamente: función administrativa, función legislativa y función judicial. La imposición de una multa a un individuo puede ser considerada una forma de sanción, por ende en un principio podríamos interpretar que se trata de una función judicial del estado la cual está siendo ejercida por un poder distinto al poder judicial: el poder ejecutivo. ¿No es entonces inconstitucional la aplicación de este tipo de multa? La respuesta es no.
Si bien es cierto que normalmente cada poder del estado ejerce la función que le fue asignada, hay casos en que un poder puede ejercer funciones distintas a la propia (como es en el caso en cuestión). La función materialmente jurisdiccional excepcionalmente puede ser encomendada por ley a un órgano que funcione en la órbita de la administración. Para que eso sea constitucionalmente valido tiene que estar rodeado de una cantidad de requisitos, en particular tiene que estar previsto un recurso amplio.
En el fallo “Fernández Arias c Poggio” se sostuvo que cualquier decisión de la administración que implique privación de la propiedad a partir de aplicación de reglas generales que importen una pena tiene que ser necesariamente pasible de un control judicial suficiente y para ser suficiente tiene que ser pleno (poder revisar todas las cuestiones de hecho y derecho involucradas). Es decir, mientras haya control judicial suficiente el poder ejecutivo u órganos que funcionan en la órbita del poder ejecutivo pueden ejercer válidamente la función materialmente jurisdiccional (supuesto que se cumple en el caso de las multas).
En nuestro caso en análisis, podemos ver como si bien es una función judicial ejercida por el poder ejecutivo, está autorizado para hacerlo ya que la Constitución Nacional establece en su artículo 121 que las provincias conservan para si todo el poder no delegado por la Constitución al Gobierno Federal, entendiéndose incluido entre tales las multas. Estos poderes que la provincia se reserva no le son exclusivos sino que debe compartirlo con los municipios, por orden expresa imperativa de los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional que obliga a asegurar el régimen municipal. Las cuestiones relativas al tránsito y al transporte, son competencia municipal por su propia naturaleza,
ya que afectan intereses públicos locales. Además, la ley 24449 en su artículo 2, dispone que serán “autoridades de aplicación y comprobación de las normas contenidas en esta ley los organismos nacionales, provinciales y municipales que determinen las respectivas jurisdicciones”. El mismo artículo expresa que el ejecutivo nacional concertara y coordinara las medidas tendientes al efectivo cumplimiento del presente, sin que el ejercicio de tales funciones desconozca o alteren las jurisdicciones locales sobre rutas nacionales. Estableciendo además que las autoridades locales podrán dictar normas exclusivas en materia de tránsito. Por ende podemos ver como las multas con constitucionalmente válidas y su aplicación le fue reglada a los distintos municipios (poder ejecutivo).
3. Multas: ¿Fin recaudatorio?
Ha habido mucha discusión respecto de cuál es el fin de las multas impuestas por el estado, o mejor dicho el poder ejecutivo. Por un lado hay quienes sostienen que su fin es concientizar sobre violaciones a las normas vigentes y que su función es mejorar el estándar y calidad de vida de la sociedad y por otro lado hay quienes defienden la postura respecto a que su fin es meramente recaudatorio.
Esta es una distinción que cabe aclarar ya que si uno adhiere a la postura de que la función de las multas es meramente recaudar, entonces no tiene sentido criticar su proceso y/o recursos ya que las mismas serian inconstitucionales. Personalmente adhiero a la postura mayoritaria que sostiene que las multas son una herramienta válida y necesaria para mejorar el comportamiento de los individuos de la sociedad y acto seguido explico mi razonamiento.
Si bien es cierto que una de las medidas que adopta el estado para combatir el déficit fiscal es reducir sus costos e incrementar sus ingresos y que una de las principales medidas empleadas es subir los distintos tipos de impuestos, establecer nuevos gravámenes y otras formas de sanciones pecuniarias de ello no se extrae que todo tipo de impuesto o gravamen es un caso de abuso de derecho, se debe ver cada caso en concreto.
Respecto de nuestro caso en concreto, las multas, hay que comprender que su fin es sancionar la violación de una conducta con el fin de evitar que esta se repita, ya sea una multa de transito donde se busca que los conductores mejoren su forma de manejar y así reducir los accidentes viales o evitar bloqueos innecesarios en las vías de circulación. O una multa del tipo especial, donde se busca por ejemplo evitar que vehículos no autorizados transporten alimentos, reduciendo así las enfermedades producto de alimentos en mal estado o intoxicaciones, o clausurando parte de una fábrica que no cuenta con las autorizaciones debidas para así salvaguardar el bienestar físico de sus empleados.
Es claro que los recursos que debe utilizar el estado para poder solventar los gastos públicos son los impuestos y tributos, ello no quita que el dinero obtenido producto de las multas vaya al mismo fondo común y que luego sea utilizado para incrementar los controles necesarios para que se respeten las leyes vigentes. Para ello siempre se debe respetar los principios de la buena fe y proporcionalidad a la hora de fijar el valor de una multa. Se deben tener en cuenta las siguientes reglas:
a) La existencia de intencionalidad (contemplando los casos de fuerza mayor).
b) La naturaleza de los perjuicios causados.
c) La reincidencia en la comisión del mismo tipo de infracción durante un periodo de tiempo.
Los Jueces Contravencionales y Controladores de Faltas (en el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) y los Jueces de Faltas (en el caso de la Provincia de Buenos Aires) no son ajenos a la existencia de situaciones extraordinarias que ameriten no respetar una regla del derecho administrativo. Podemos ver como también en el derecho penal se permite violar ciertas normas como en el caso de la autodefensa o en el derecho civil cuando se permite no continuar con un contrato cuando el hacerlo sea extremadamente gravoso para la parte.
Dicho todo esto podemos extraer las siguientes conclusiones: En primer lugar los institutos jurídicos que tienen por objeto financiar los gastos públicos son los impuestos. Las multas por otro lado son sanciones pecuniarias que tienen por objeto castigar a aquel que viole una norma con el fin de evitar que esta conducta se reproduzca en el futuro, es decir, su fin es concientizar no recaudar. Por ultimo estas solo deben ser impuestas cuando se cumplan con todos los recaudos que exija la ley y contemplado los elementos antes establecidos. Es decir, las multas son una herramienta válida de la administración.
4. El proceso de las multas
El proceso de tramitación de una multa (ya sea de tránsito o especial) es simple. En primer lugar al presunto infractor (se sostiene que es presunto ya que aún no hay una sentencia firme administrativa o judicial que lo condene) le llega una notificación de la infracción cometida. En los casos de infracciones graves se sortea la multa y se va a un controlador directamente (explayare este punto más adelante). En los casos de infracciones leves se otorga un plazo llamado “Pago voluntario”, en el cual el presunto infractor puede optar por reconocer la multa sin la posibilidad de discutirla o impugnarla y por ello obtiene el beneficio de pagar el 50% del valor mínimo de la misma. Se podría trazar un paralelismo con el juicio abreviado en los procesos penales en donde el defensor reconoce su participación en el hecho delictivo, evitando al fiscal la tarea de probarlo (y así ahorrando recursos del estado) y por ello se le aplica una pena reducida al imputado.
Ahora bien, que sucede cuando un presunto infractor no reconoce la multa y desea discutirla o impugnarla (o en los casos de faltas graves donde la multa se debe discutir directamente). En estos casos el presunto infractor debe solicitar el pase a un controlador (CABA) o juez de faltas (PBA), para que así se sorteen sus actas y se le asigne un numero de legajo, sea esto ya en la Dirección General de Administración de Infracciones o un Centro de Gestión Personalizado (en los casos de multas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) o ante un Juez de Faltas (en Provincia de Buenos Aires).
Una vez ante el controlador o juez el presunto infractor tiene la posibilidad de discutir las multas, pero este caso tiene una característica especial: hay una inversión en la carga de la prueba. En el sentido expuesto, la jurisprudencia ha remarcado que en materia de faltas una vez acordada la validez del acta de comprobación en los términos de los artículos 3 y 5 de la ley procedimental, rige el principio de inversión de la carga de la prueba que deja en cabeza del accionar del presunto
infractor, el rol de desvirtuar el principio de veracidad emanado de la comprobación administrativa: “En la antigua Ley de Procedimientos de Faltas (N 19.690) como en la nueva normativa, rige el principio de inversión de la carga de la prueba, en lo que atañe a la validez del acta de comprobación labrada por la autoridad preventora conforme al artículo 5 del anexo de la Ley N 1217 vigente.”; “en virtud de lo normado en el artículo 5 de la ley 1217 – Ley de Procedimiento de Faltas – La “prueba suficiente de la comisión” de las infracciones viene dada con la debida estructuración del documento labrado por el inspector, de modo que, declarada su validez por el Controlador administrativo –art 14 inc. b) o por el Magistrado durante la etapa judicial, es el presunto comitente quien debe asumir el rol de revertir la falta a el atribuida”.
En igual sentido se ha expedido la Cámara Contravencional y de Falta de la Ciudad de Buenos Aires cuando la Sala II en la causa Nro. 411-000-CC-2005 ha sostenido que: “… En otras palabras la inversión de la carga de la prueba no supone que aquel sobre quien se opera esta llamado meramente a oponerse a la acusación e imponer la sola alegación de que la materialidad infraccionaría no es la que surge del acta o de que existen discrepancias que tornan ideológicamente falso o dudoso lo vertido en ella: implica por el contrario la necesidad de probar cierta y eficazmente que los hechos han sucedido de otro modo, esto es, aportar una versión diferente sustentada en indicios inequívocos, claros, precios y concordantes conjugados como extremos de una actividad deductiva correctamente discurrida”.
Asimismo el Superior Tribunal de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires ha resuelto que es constitucionalmente valido imponer la carga de la prueba en cabeza del imputado o presunto infractor, y ante la inexistencia de refutación sobre el acta de comprobación de faltas, rige la presunción establecida en el artículo 5 de la Ley 1217 .
Una vez que el presunto infractor luego de realizar su descargo no logro probar que el acta es invalida o nula (ya sea por un defecto formal o material) el controlador o juez de falta dicta una resolución sobre el legajo decretando que actas se archivan y cuales se deben abonar y cuanto, teniendo luego el infractor 5 días para poder plantear un recurso y solicitar el pase a la justicia Contravencional. Un problema surge cuando el presunto infractor no comparte el criterio del controlador, y desea impugnar la resolución pero a su vez requiere realizar alguno de los siguientes tramites: renovar su registro de conducir, vender su vehículo o levantar algún tipo de clausura establecida por una falta especial ya que no puede hacerlo hasta que las multas sean abonadas o archivadas.
El trámite ante la Justica Contravencional es mucho más largo que ante un Controlador de Faltas ya que este es ante una sede judicial y no administrativa, por ende muchas veces un infractor no puede esperar a la resolución judicial del Juez Contravencional, por más que este falle a su favor ya que tiene urgencia por realizar los trámites antes expuestos. Por otro lado el problema con abonar las actas en la sede administrativa es que esto constituye una aceptación de la resolución del controlador y por ende no se puede luego apelar a la Justicia Contravencional. Lo más importante en estos casos es el factor tiempo. ¿Por qué no podría entonces un infractor abonar las actas en sede administrativa para así realizar sus trámites necesarios, apelando luego ante la Justicia Contravencional y en caso que la sentencia le sea favorable le sea devuelta la suma de dinero que abono?
5. Solve et repete en el proceso administrativo de impugnación de multas
Es cierto que la herramienta del derecho administrativo del solve et repete es muy criticada por la mayoría de la doctrina y parte de la jurisprudencia ya que el obligar a un infractor a pagar y luego repetir contra ese monto pagado trae aparejado una serie de problematicas, tal como vimos en el punto 1. Mi aplicación del solve et repete al proceso de multas sin embargo tiene otro enfoque.
Dijimos que ante una decisión administrativa de un Controlador de Faltas con la que no estamos de acuerdo nuestras únicas opciones son: apelar la decisión a la Justicia Contravencional o abonar el monto adeudado para así poder realizar los trámites necesarios. El problema es que apelar a la justicia es un trámite que requiere tiempo y una vez que se abona el legajo ya no se puede apelar, dado que se entiende que el pago se considera una aceptación. Es aquí donde la herramienta del solve et repete tiene una aplicación que considero útil.
Vimos como la finalidad del solve et repete es obligar a los contribuyentes morosos a ponerse al día con sus deudas y por ende antes de poder defenderse se los obliga a pagar el monto adeudado como una garantía de que en caso de que la decisión no les sea favorable el estado pueda cobrar la deuda (es una medida similar a un embargo). En el caso de las multas para que los infractores puedan realizar ciertos tramites se requiere que no tengan deuda por el mismo fin: evitar que los deudores morosos no paguen, ya que el estado no tiene forma en los casos de multas de embargar o ejecutar los bienes del deudor y la única forma que tiene de obligar al deudor a regularizar su situación es prohibiendo la realización de dichos tramites.
Vemos como la finalidad del proceso de multas (no confundir con la finalidad de las multas que tratamos anteriormente en el punto 3) y del solve et repete son similares, ¿Por qué no entonces armonizarlos? Si el estado se quiere asegurar el pago de las infracciones y es por este motivo que no permite a los infractores realizar los trámites hasta que no regularicen su situación, pero el infractor desea apelar a la Justicia Contravencional y en el medio, hasta que obtiene una sentencia, desea realizar los ante dichos tramites, es aquí donde tiene una aplicación práctica el solve et repete.
Mi propuesta radica en que luego de la obtención de una resolución por parte de un controlador si el infractor desea apelarla pero a su vez quiere realizar los trámites, se le debe permitir abonar las multas sin que esto sea considerado como una aceptación a fin de que se regularice su situación pero que a su vez pueda apelar a la Justicia Contravencional (similar a un proceso de repetición). De este modo el estado se asegura que el infractor no se vuelva luego moroso no pudiendo ejecutar la deuda, pero esto le permite al infractor poder realizar su defensa ante la Justicia Contravencional sin tener que esperar hasta que esta dicte sentencia para poder realizar los trámites.
De este modo además se estaría permitiendo la revisión judicial suficiente establecida en “Fernandez Arias c/ Poggio” ya que de otra manera existen muchos casos en los cuales el infractor desea acceder a la justicia pero debido a la urgencia que tiene para realizar los trámites no lo hace, no habiendo en estos casos un control judicial suficiente.
6. Conclusiones Finales
Vemos como si bien el solve et repete es criticado dado que obliga al deudor a pagar para poder siquiera acceder a la justicia y esto en muchos casos resulta abusivo, se le puede dar también una nueva finalidad practica permitiendo su utilización en aquellos casos como en el proceso de multas, donde el pago de la deuda es una condición necesaria para poder realizar ciertos tramites, y donde una resolución judicial demora en llegar, por lo cual si el infractor así lo desea puede abonar su deuda y luego apelar/repetir contra la justicia y en caso de que la sentencia le sea favorable se le devuelva la suma abonada.
Por Gonzalo Iezzi
